Notre avis sur le Document Stratégique de Façade de la mer Méditerranée

Avis conjoint de FNE – réseau Océan Mers et Littoraux, FNE PACA et FNE LR sur le Document Stratégique de Façade de Méditerranée déposé dans le cadre de la consultation publique qui s’est tenue du 4 mars au 4 juin 2019.

Contexte

Du 4 mars au 4 juin 2019, les citoyens sont invités à s’exprimer sur l’avenir de la mer et du littoral lors de la consultation publique sur les documents stratégiques de façade. Fort de son maillage territorial et présent dans tous les conseils maritimes de façade, France Nature Environnement a activement participé à la concertation sur l’élaboration des documents stratégiques de façade (consultation préalable, consultation institutionnelle, réunions d‘information…) et formulé des propositions fortement soutenues par les citoyens pour des documents stratégiques de façade ambitieux et équilibrés. Celles-ci n’ont pas été reprises.

A ce titre, France Nature Environnement a alerté à plusieurs reprises les services de l’Etat sur la remise en cause de certains objectifs environnementaux de ces documents. En effet, alors qu’une version initialement ambitieuse des objectifs environnementaux a été proposée par l’Etat, ces objectifs ont finalement été revus à la baisse dans la version proposée à la consultation. De la même manière, France Nature Environnement a fait part de ses inquiétudes concernant l’élaboration des « cartes de vocation » définies comme la représentation graphique des objectifs stratégiques. L’approche française de la planification des espaces maritimes fondée essentiellement sur des considérations socio-économiques ne permettra pas d’assurer le respect de l’article 5 de la directive 2014/89/UE relative à la planification des espaces maritimes et donc, in fine la préservation de l’environnement marin.

France Nature Environnement saisit l’opportunité de la consultation publique sur les documents stratégiques de façade (DSF) pour communiquer son positionnement sur le DSF Méditerranée.

Sur le contenu du DSF Méditerranée

France Nature Environnement estime que l’objectif de long terme de la Stratégie nationale pour la mer et le littoral (SNML) relatif au « bon état écologique du milieu marin et la préservation d’un littoral attractif » n’a pas été décliné de façon satisfaisante dans le DSF Méditerranée. Le développement durable implique que l’économie bleue se développe sur 3 piliers : économique, social et environnemental, or, le pilier environnemental n’est pas traité avec le même engagement que le pilier économique. La mise en œuvre de la SNML répond pourtant à une obligation européenne issue de la Directive cadre stratégie pour le milieu marin (DCSMM), une directive à caractère environnemental. Si France Nature Environnement partage l’idée de traiter dans un même document, le DSF, les considérations écologiques, économiques et sociales selon le schéma de développement durable et dans un esprit « grenellien », il s’avère que le pilier écologique a été largement dénaturé lors de la consultation institutionnelle.

La grande faiblesse du DSF Méditerranée est de n’avoir pas su identifier les interdépendances entre les objectifs socio-économiques et les objectifs environnementaux. Le DSF ne prend pas suffisamment en compte le lien terre-mer qui aurait permis une approche transversale englobant les objectifs socio-économiques, les objectifs environnementaux et les enjeux des territoires littoraux (qualité des eaux littorales, pressions de l’urbanisme…). Il est nécessaire d’avoir une ambition partagée entre les objectifs du DSF Méditerranée et les objectifs du SDAGE Rhône-Méditerranée vis-à-vis des masses d’eau côtières qui, selon la DCE, doivent atteindre le bon état écologique en 2027. L’articulation entre les deux projets doit se faire au niveau, non seulement des objectifs, mais aussi des programmes, de la surveillance et de la gouvernance.

Par ailleurs, les objectifs des sites Natura 2000 ont leur place dans la définition d’une politique pour la mer or ils ne sont pas intégrés aux objectifs stratégiques. Enfin, le DSF n’intègre pas plus les dispositions maritimes de la loi pour la reconquête de la biodiversité et des paysages, ainsi que les mesures du plan biodiversité de juillet 2018.

Enfin, France Nature Environnement a relevé quelques incohérences à la lecture du document :

• Sur l’annexe n°1 « Situation de l’existant », dans le chapitre 1 « activités économiques maritimes et littorales », au §1.8.1 « travaux publics maritimes », page 138, il est dit que « Outre les travaux maritimes d’entretien, des travaux maritimes sont indispensables d’une part, pour adapter l’infrastructure portuaire à l’évolution des besoins, et ainsi permettre le développement des capacités des volumes transportés (augmentation des linéaires de quai et de la profondeur des bassins pour l’accueil de navires plus grands), et, d’autre part, pour la prise en compte de nouvelles activités (par exemple l’éolien offshore). » : Ces travaux peuvent effectivement apparaître nécessaires (d’un point de vue économique), mais ils ne devraient pas être considérés – a priori – comme « indispensables ».
• Dans cette même annexe n°1, page 412, le bleu clair correspond en fait à un territoire à risque important d’inondation (TRI), mais par débordement de cours d’eau et ruissellement, et non pas par submersion marine.
• Dans l’annexe 4.3, dans les éléments de tendance d’évolution, des contradictions apparaissent : il est en effet indiqué par erreur, page 108, que le volume des granulats marins extraits est en augmentation au niveau national, alors que, comme indiqué ailleurs, ce volume serait en diminution au niveau national … Mais, comme pour d’autres indicateurs, il n’est pas fourni de chiffres, ni de tendance, au niveau de la façade Méditerranée alors que, même s’il ne s’agit que de rechargement de plages et non d’exploitation industrielle, ces données devraient a priori être connues des services de l’Etat et communiquées. En effet, pour définir une cible 2026 dans ce domaine sur la façade Méditerranée, il serait nécessaire d’évaluer la pression que représente cette activité sur le milieu, et d’avoir connaissance des dernières tendances d’évolution.
• Aussi, dans cette même annexe 4.3, page 134, un indicateur relatif aux « modifications des conditions hydrographiques » ne prend en compte que les « nouvelles autorisations d’activités maritimes, d’aménagement, et de rejets terrestres, à l’exception des renouvellements » : il serait intéressant, dans le cadre d’un renouvellement d’une autorisation, d’avoir un objectif de diminution de l’impact lié à ces activités maritimes, d’aménagement, et de rejets terrestres.

Sur l’opposabilité du DSF Méditerranée

L’article L219-4 du code de l’environnement décrit le régime d’opposabilité du document stratégique de façade. Il distingue les plans, programmes ou schémas qui sont exclusivement localisés dans les espaces maritimes sous souveraineté de ceux qui, bien que non exclusivement localisés dans ces espaces, sont susceptibles d’avoir une incidence significative sur la mer.

L’opposabilité du DSF conférait à ce document une portée juridique particulièrement intéressante et innovante. Cependant, elle ne pourra être appliquée dans l’état actuel du DSF Méditerranée. En effet, les cibles imprécises ou inexistantes des objectifs environnementaux ne pourront être appréciées par un juge. Quelle est, par exemple, la portée juridique d’une « tendance » ? Quelles sont les options fondamentales d’un document qui établit de manière parallèle et parfois incompatible des objectifs environnementaux et des objectifs socio-économiques ?

Sur l’état des lieux et la vision pour la façade

L’état des lieux du DSF Méditerranée a été bien réalisé et démontre la capacité de l’Etat à mobiliser l’ensemble des services concernés autour d’un même document mais il est regrettable que la richesse des informations disponibles n’ait pas été suffisamment exploitée pour la définition des objectifs stratégiques. Par ailleurs, certaines références importantes sont manquantes ou lacunaires comme les impacts du changement climatique sur le trait de côte et les écosystèmes et la préservation de la santé des habitants du littoral (essentiellement hydrocarbures et phycotoxines).

Le DSF évoque sur plusieurs thématiques des insuffisances dans la connaissance, il est donc indispensable que l’axe de développement des connaissances sur le milieu marin fasse l’objet d’une vigilance particulière et soit renforcé : des priorités en matière de recherche publique doivent être explicitement énoncées. En particulier les causes de l’effondrement récent des populations de petits pélagiques constaté depuis 2008, qui représentait une ressource halieutique majeure, doivent être connues pour déterminer si cette modification majeure de la structure et du fonctionnement des écosystèmes méditerranéens est un phénomène temporaire ou préfigure un nouvel état d’équilibre conséquence de modalités différentes et peut-être irréversibles des flux d’énergie et de matière au sein du sous-bassin occidental (WB) méditerranéen. Outre les incidences économiques et en termes de durabilité des activités, cette méconnaissance des causes fonctionnelles de ce bouleversement temporaire ou irréversible pose la question centrale et fondamentale : quel état de référence considéré comme représentatif du « bon état écologique du milieu marin méditerranéen » et en corollaire : quelles sont les valeurs des métriques représentant ce bon état.

Il manque enfin une synthèse des études prospectives réalisées, en prenant en compte aussi bien les aspects naturels (évolutions dues aux changements globaux) qu’économiques (évolutions des besoins et des techniques).

Sur les objectifs stratégiques du DSF Méditerranée

De manière générale, France Nature Environnement s’inquiète des conséquences de reformulations majeures de certains indicateurs et cibles associées aux objectifs environnementaux. Certaines évolutions proposées présentent un niveau d’ambition très en deçà des propositions initiales et sont en contradiction avec d’autres politiques de protection de l’environnement allant même parfois jusqu’à remettre en cause l’atteinte du bon état écologique. Pourtant, la Commission européenne, dans son rapport de juillet 2018, a déjà alerté sur la très faible probabilité d’atteindre le bon état écologique d’ici 2020 au regard de l’application du 1er cycle de la DCSMM.

L’intégration du Plan d’action pour le milieu marin (PAMM) au sein du DSF a complexifié la définition des indicateurs et des cibles et dénaturé le pilier environnemental du DSF. Le fait que le DSF ne garantisse pas l’atteinte du bon état écologique est inquiétant. Une ambition stratégique trop timide, ne pourra pas in fine permettre de respecter la DSCMM. Il apparaît d’ores et déjà nécessaire de revoir les objectifs stratégiques qui engendrent les impacts les plus forts et de les confiner dans les espaces les moins sensibles dans le but d’accroître la probabilité d’atteinte du bon état. Il apparaît également important de mieux tenir compte de la destruction des services écosystémiques du fait de la dégradation des milieux et de présenter des mesures qui permettraient de restaurer ces services, par exemple en localisant des mesures compensatoires au sein des zones concernées.

Alors que le DSF devrait être un plan d’ « aménagement et de développement durable », valorisant les interactions positives entre les objectifs environnementaux et les objectifs socio-économiques, ces objectifs restent parallèles, voire n’apparaissent pas tous compatibles. Alors que nous entrons dans le 2e cycle de mise en œuvre de la DCSMM, il est anormal de constater que de nombreuses valeurs de référence des indicateurs sont manquantes et des cibles renvoyées à des concertations ultérieures. Par exemple, la reconsidération quasi-systématique des indicateurs et des cibles liées à la mise en place de zones exemptes de pressions via les outils de « protection forte » et de « zone de conservation halieutique » constitue un recul très dommageable alors même que ce type d’approche a prouvé sa pertinence, fait l’objet de recommandations internationales et d’engagements nationaux dans le cadre du Grenelle de la mer. De la même manière, les objectifs relatifs à l’artificialisation du littoral ont fait l’objet de reculs inacceptables. Enfin, le manque d’ambition des objectifs relatifs aux réseaux trophiques et aux espèces fourrages en Méditerranée, alors même que cette sous-région marine présente sur ce point un état catastrophique n’est pas une situation acceptable. Ces évolutions, si elles devaient être acceptées en l’état, pourraient remettre en cause la pertinence du dispositif et l’atteinte du bon état écologique qui doit être visé par ces objectifs environnementaux.

Sur la planification des espaces maritimes

La carte des vocations s’est focalisée sur les vocations socio-économiques, l’effet brut de la carte des vocations semble accroître les incidences négatives, sans que la démonstration ait été apportée que ce zonage prend suffisamment en compte les enjeux environnementaux. À ce stade, et dans l’attente de la déclinaison des objectifs environnementaux et du programme de mesures, la planification spatiale qui est présentée n’apporte pas d’élément permettant de réduire les incidences négatives des objectifs du DSF, contrairement à ce qui pourrait être attendu d’un tel document.

Le descriptif des enjeux environnementaux ne fait pas écho aux indicateurs et aux cibles des objectifs environnementaux. Il en ressort que, sauf dans certaines zones, comme la zone 1 du parc naturel marin du Golfe du Lion, dans lesquelles la priorité environnementale s’impose sans ambiguïté (ce qui, dans les faits, reste à démontrer), elle ne ressort le plus souvent qu’à la fin de la liste des vocations de la zone. La planification spatiale n’a manifestement pas été réalisée sur une approche écosystémique pourtant exigée par l’article 5 de la directive planification des espaces maritimes. Des vocations environnementales, des vocations économiques et des vocations sociales auraient dû clairement être établies pour chaque zone au regard des écosystèmes marins présents dans celles-ci.

Dans les masses d’eau côtières non-classées en bon état écologique ou en risque de non-atteinte du bon état, la priorité doit être axée sur la reconquête de la qualité des eaux et des écosystèmes. Une eau de mauvaise qualité ou des écosystèmes dégradés pénalisent certaines activités économiques potentielles et leur reconquête est donc un préalable.

La spécificité et le rôle des zones protégées ou réglementées (sites Natura 2000 (nous notons par ailleurs l’absence notable de nombreux DOCOB), réserves naturelles marines, réserves de biosphère, schémas de mise en valeur de la mer) et la manière dont elles sont prises en compte dans l’analyse des contraintes d’usages n’apparaissent pas significativement dans l’appréciation des pressions et des impacts des usages envisagés.

Enfin, France Nature Environnement regrette que la planification de l’espace maritime de la façade Méditerranée reste largement d’application nationale, sans véritable coordination avec les Etats membres voisins.

Conclusions et demandes

France Nature Environnement souligne l’importance et l’intérêt d’un DSF à l’échelle de la façade Méditerranée et salue la dynamique multi-acteurs autour de l’élaboration de ce document. Cependant, nous partageons les recommandations de l’Autorité environnementale et les nombreuses critiques formulées par celle-ci sur le DSF Méditerranée (absences notables d’indicateurs et cibles pour de nombreux objectifs environnementaux, cartes des vocations n’intégrant pas les objectifs environnementaux, manque d’articulation entre les différents objectifs du DSF…). Par ailleurs, France Nature Environnement a formulé un certain nombre de propositions fortement soutenues par les citoyens lors de la consultation préalable et lors de la consultation institutionnelle. Celles-ci n’ont pas été reprises, pire, les objectifs environnementaux ont été revus à la baisse. Les demandes des associations de protection de la nature et de l’environnement n’ont pas été suffisamment considérées lors de l’élaboration de ces documents. Cela pose également le problème de la gouvernance des instances maritimes, particulièrement du Conseil maritime de façade.

En conséquence, France Nature Environnement demande :

• De définir les valeurs de référence et les cibles manquantes dans le DSF Méditerranée
• De revoir le niveau d’ambition des objectifs relatifs à la biodiversité marine suivants :
  • Mettre en œuvre des mesures de réduction des captures accidentelles pour 100% des flottilles pour lesquelles un risque pour le maintien de population d’oiseaux de cétacés ou de tortues est identifié (référence de l’objectif : D01-MT-OE02)
  • Obliger tous les opérateurs pratiquant une activité touristique d’observation de dauphins, baleines et autres mammifères marins à adhérer et respecter une démarche de bonnes pratiques (référence de l’objectif : D01-MT-OE01)
  • Interdire la nage commerciale avec les cétacés (nouvel indicateur, référence de l’objectif : D01-MT-OE02)
  • Réduire de 30% le taux apparent de mortalité par collision des tortues marines et des mammifères marins échoués (référence de l’objectif : D01-MT-OE03)
  • Développer une stratégie pour réduire l’impact de la pollution sonore pour la biodiversité (objectifs D01-OM-OE07, D11-OE01 et D11-OE03)
  • Restaurer les populations de raies, requins et autres élasmobranches en danger critique d’extinction présentes dans les eaux françaises (référence de l’objectif : D01-PC-OE02)
  • Interdire toutes les formes de pêche au filet dans les embouchures et dans un rayon de 500 mètres à leur débouché en mer afin de protéger les poissons migrateurs en danger critique d’extinction (référence de l’objectif D1-PC-OE03)
  • Poursuivre la création de zones protégées de façon à atteindre en 2030 l’objectif de 50km de zones protégées tous les 50km de côte.
  • Définir et mettre en œuvre à l’échéance 2030 un programme de protection des zones à forts enjeux environnementaux : petits fonds marins (20 / 80 m) (D06-OE01), habitats profonds et canyons sous-marins (D01-HB-OE11), zones fonctionnelles halieutiques (objectif D07-OE01). Mettre en œuvre un programme de réduction des prélèvements piscicoles et halieutiques dans ces zones (références des objectifs : D03-OE01, D03-OE02, D03-OE03)
  • Créer au minimum 2 « zones de conservation halieutique » (ZCH) pour garantir la reproduction, la croissance ou l’alimentation des poissons (référence de l’objectif : D01-PC-OE05)
  • Renforcer la surveillance et la réglementation des mouillages des bateaux de plaisance afin de protéger les herbiers de posidonies, les espèces de coralligène et les zones à forts enjeux environnementaux (frayères, zones de nourrissage). (Référence de l’objectif : D01-HB-OE10, OS-Q6)
  • Définir un programme d’étude scientifique pour définir l’impact du changement climatique sur la biodiversité marine, et un plan stratégique pour accompagner cette évolution.
• De renforcer les objectifs en matière d’aménagement du territoire littoral :
  • Atteindre en 2026 0% de nouvelle artificialisation « nette » de l’espace littoral et poursuivre des travaux de restauration du littoral sauvage en priorisant les sites les plus exposés aux risques littoraux liés au changement climatique (indicateur A2-1, objectif D06-OE01, OS-R2 et OS-R3)
  • Renforcer la prise en compte des enjeux mer et littoral dans les SCoT, par le biais d’un chapitre individualisé quand c’est nécessaire.
  • Proposition d’indicateur : nombre de SCoT ou PLUi traitant les problématiques mer et littoral / nombre de SCoT ou PLU total
  • Développer une stratégie pour la prise en compte des risques littoraux (objectifs OS-W2, OS-W3 et OS-W4)
  • Mettre en œuvre l’échéance 2025 pour une gestion intégrée et concertée des sédiments marins et de l’ensemble du trait de côte en tenant compte de l’impact du changement climatique (objectif OS-R2)
  • Renforcer la gestion globale, locale et intégrée du littoral : + 50% de périmètre engagé avant 2030 (objectifs OS-R2, OS-R3, OS-W2, OS-W3, OS-W4)
• De définir des vocations environnementales à part entière et d’un niveau d’ambition similaire aux vocations économiques dans la carte des vocations Méditerranée
• Assurer une cohérence entre les zonages Natura 2000 et la carte des vocations du DSF Méditerranée
• Recenser dans le DSF des secteurs propices à la compensation et à des actions de restauration écologique en rapport avec les principaux impacts prévisibles.
• De rehausser le niveau d’ambition des objectifs relatifs aux apports terrestres ou d’eau douce de contaminants chimiques et de nutriments pour répondre aux exigences écologiques du milieu marin et ainsi proposer les cibles suivantes :
  • Diminuer de 50% à l’horizon 2026 les volumes totaux de pesticides de synthèse épandus par bassin hydrographique (objectif Ecophyto) et fixer un objectif de 100% pour 2030.
  • Réduire fortement les flux de contaminations bactériennes et virales d’origine terrestre (humains et animaux) pour assurer un classement suffisant de toutes les eaux de baignade en mer et un état des eaux conchylicoles compatible avec la qualité sanitaire de l’activité (objectif D09-OE01).
  • Réduire de 50% à l’échéance de 2030 les apports de pollution organiques et toxiques (objectif D05-OE03) et cela particulièrement en cours d’épisodes pluvieux (objectif D08-OE01)
  • Compte tenu de l’importante influence du Rhône sur l’écosystème méditerranéen (le panache du fleuve peut s’étendre jusqu’à Collioures), mais aussi de l’influence des aménagements sur les dynamiques sédimentaires et sur la circulation de certains polluants (métaux lourds) : reprendre les objectifs du Plan Rhône pour la réduction des apports toxiques en Méditerranée : réduction des principales sources industrielles et urbaines de substances toxiques, réduction de l’utilisation des pesticides par les collectivités (objectif national 2020), réduction des pollutions par les pesticides agricoles (objectif D08-OE06).
  • Définir en plus des débits d’étiage un fuseau de salinité maximale et minimale pour chaque fleuve en compatibilité avec le bon état des écosystèmes côtiers et marins
  • Définir scientifiquement, en plus des débits minimaux d’étiage à respecter dans les cours d’eau, un débit minimum d’eau douce apporté par chaque fleuve ou cours d’eau côtier pour assurer la production primaire marine et le bon état des écosystèmes côtiers (objectif D07-OE05)
  • Supprimer tous les moyens de contourner la procédure de détermination de l’état sanitaire des sites de baignade en prenant en compte les analyses lors des fermetures préventives ponctuelles ou annuelles et en supprimant la possibilité d’éliminer 15 % d’analyses les plus défavorables sur les 4 dernières années
  • A l’échéance 2020 réduire de 50% le nombre de jours d’interdiction de baignade en raison de contamination bactérienne (objectif D09-OE01).
• A l’échéance de 2030 réduire de 80% les rejets atmosphériques émis par les navires dans les zones portuaires et de 50% dans toute la ZEE (objectif D08-OE07)

Au regard des éléments décrits ci-dessus et en l’état actuel du DSF Méditerranée, France Nature Environnement exprime un avis défavorable sur le DSF Méditerranée. France Nature Environnement se tient à la disposition des services de l’Etat pour porter et défendre les propositions formulées dans cette note.